Cuando el conflicto quema. Abordajes provinciales y nacional ante los incendios en el Delta del río Paraná en el período 2020 - 2022
Resumen
A pesar de que los humedales son ecosistemas importantísimos para la biodiversidad y el bienestar humano, están desapareciendo a ritmos alarmantes, incluso más rápido que los bosques. Uno de los sucesos con alteraciones significativas son los incendios de vegetación, generalmente antrópicos, que provocan pérdidas importantes de biodiversidad, fragmentación de hábitats, cambios en las propiedades físicas, químicas y biológicas del suelo, contaminación del agua y el aire y liberación de gases de efecto invernadero, entre otros impactos.
El presente trabajo final se enfoca en los incendios acontecidos en uno de los humedales más importantes de Argentina, el Delta del río Paraná. De acuerdo con informes del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación, durante el año 2020 se incendiaron 500.000 ha del Delta, en el 2021 unas 155.000 ha y otras 386.000 ha en el año 2022. Teniendo en cuenta que, de acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, la probabilidad de incendios cada vez más peligrosos va en aumento, es importante que las jurisdicciones estén preparadas para cuando el conflicto vuelva a quemar. Por lo tanto, el objetivo principal es analizar los distintos abordajes a la problemática de los incendios en el Delta del río Paraná que llevaron adelante los gobiernos provinciales de Entre Ríos, Santa Fe y Buenos Aires y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación durante el periodo 2020-2022.
La hipótesis planteada es que los incendios afectaron de forma diferente a las jurisdicciones debido a las distintas realidades históricas, económicas, políticas, legislativas, administrativas, culturales y ambientales, y que esa afectación se reflejó en las nociones que cada una exponía sobre la intencionalidad de los incendios. A su vez, se interroga sobre si estas diferencias influyeron en su manera de hacerle frente a la emergencia ígnea.
Para ello se realizó un relevamiento pormenorizado bajo la metodología de investigación documental sobre el área de estudio, su ecología, el conflicto socioambiental, el marco legal, su historia y otros datos relevantes. Se comprueba que los incendios en el Delta del río Paraná, si bien pueden ser tradicionales, no son naturales y, bajo la normativa legal ya existente, son ilegales.
Luego se genera un mapa y perfil de los actores claves involucrados desarrollando sus posiciones, intereses y su capacidad de ejercer presión sobre los Ejecutivos en cuestión. La metodología empleada es el Mapeo de Actores Claves descripta en Tapella (2007) y Ortiz et al. (2016), donde no sólo se obtiene una identificación y listado, sino que también se indaga en sus capacidades, intereses, incentivos, influencias y la posibilidad de generación de acuerdos con un esquema de alianzas, coaliciones y espacios de poder.
Con este análisis se evidencia la multiplicidad de relaciones y racionalidades complejas. Se detecta que existen pocas relaciones fuertes o positivas, lo cual podría generar ámbitos de desconfianza y dificultar el trabajo para lograr soluciones a largo plazo. A su vez, las personas que viven en las islas son las que menos posibilidades tendrían de influir y ser parte de la solución a largo plazo. Las ONGs ambientalistas tendrían mayoritariamente relaciones débiles o negativas, lo que demuestra la falta de instancias de participación ciudadana y, por lo tanto, con una postura casi exclusivamente reclamativa en el conflicto. Por otro lado, en una problemática con tantas aristas complejas y técnicas, sería importante que el sector de ciencia y técnica tenga más relación con la Justicia, la cual debería poder esclarecer lo acontecido.
Otro análisis que se llevó adelante fue sobre las causas de la problemática siguiendo los lineamientos de la Dirección Nacional de Fortalecimiento de las Capacidades de Gestión (2020). Las mismas se listan y se arma un mapa de relaciones causales, las variables que inciden en ellas y cómo se retroalimentan. A su vez, se resaltan las causas críticas sobre las cuales las políticas públicas deberían incidir para lograr resultados sostenibles a largo plazo. Para el caso en estudio, se consideraron críticas a la falta de recursos, información y territorialidad para realizar controles, la tenencia irregular y ocupación de las tierras (gran parte fiscales), la complejidad de los procesos sancionatorios y judiciales, el desconocimiento de las consecuencias de las condiciones climatológicas extremas, la acumulación de biomasa y, una vez iniciado el foco ígneo, la disponibilidad de recursos para combatirlo.
Se continúa examinando la información relevada para determinar las implicancias de los incendios en cada jurisdicción para luego estudiar las decisiones y la formulación de políticas y los recursos invertidos para combatir y prevenir los incendios. En la etapa final, se realiza una evaluación de la efectividad y resultados de dichas políticas expresando cómo quedan paradas las jurisdicciones para la próxima sequía y bajante pronunciada del río Paraná y se dejan plasmadas propuestas de acción a futuro.
Se debe resaltar que la inversión destinada a la emergencia de los incendios en el Delta fue considerablemente grande. Es fundamental entonces que no se desfinancien estas iniciativas de manera que estén operativas cuando vuelvan a necesitarse.
Se puede mencionar que, durante la crisis ígnea, las jurisdicciones estuvieron enfocadas en obtener los recursos para el combate de los incendios enfocándose en políticas de supresión y con un enfoque reactivo. Sin embargo, para solucionar la problemática de raíz, sería importante tener avances en el Ordenamiento Ambiental del Territorio y en la prevención, entendiendo esta última no sólo como acciones de educación ambiental.
Otro aspecto sobre el cual se debería continuar avanzando es la generación de los Planes de Manejo del Fuego provinciales, instrumento que se enmarca en la Ley de Presupuestos Mínimos de quema como una de las funciones de las jurisdicciones. Sería interesante además que dichos planes tengan en cuenta al Delta con sus particularidades, incluyendo la perspectiva social, ambiental y económica, la participación ciudadana y el trabajo en conjunto de las tres jurisdicciones. También se considera importante continuar trabajando en las prácticas de producción sustentable adaptadas al medio donde se desarrollan, principalmente la ganadería en islas, pero también la apicultura y el turismo.
Por otro lado, la Justicia Federal debería contar con mayores recursos para las investigaciones sobre los incendios y brindar mayor claridad sobre sus causas, dato necesario para poder destinar efectivamente los recursos destinados a la prevención. A su vez, sería importante la sanción de una Ley de Presupuestos Mínimos de Humedales que enmarque las políticas públicas a llevar adelante y le destine los recursos necesarios para ello. También comenzar a considerar, en conjunto con el sector de ciencia y técnica, si son necesarias iniciativas de regeneración ambiental.
Si bien aún queda mucho trabajo por hacer, sólo el tiempo dirá si los esfuerzos de prevención y control llevados adelante durante estos últimos años sobreviven a los cambios de gestión de las administraciones, tanto nacional como provinciales, y no caen en el saco roto de soluciones a corto plazo. Entender que esta situación va a repetirse debe motivarnos para estar preparados para cuando el conflicto vuelva a quemar. Although wetlands are incredibly important ecosystems for biodiversity and human well-being, they are disappearing at alarming rates, even faster than forests. One of the major disturbances is vegetation fires, generally caused by human activity, which lead to significant biodiversity loss, habitat fragmentation, changes in the physical, chemical, and biological properties of the soil, water and air pollution, and the release of greenhouse gases, among other impacts.
This final project focuses on the fires that occurred in one of Argentina’s most important wetlands, the Paraná River Delta. According to reports from the Ministry of Environment and Sustainable Development, 500,000 hectares of the Delta burned in 2020, about 155,000 hectares in 2021, and another 386,000 hectares in 2022. In line with the United Nations Environment Program, the likelihood of increasingly dangerous fires is rising. It is crucial for jurisdictions to be prepared for when the conflict reignites. Therefore, the main objective is to analyze the different approaches to the fire issue in the Paraná River Delta taken by the provincial governments of Entre Ríos, Santa Fe, and Buenos Aires, and the Ministry of Environment and Sustainable Development during the 2020-2022 period.
The hypothesis posed is that the fires affected the jurisdictions differently due to their various historical, economic, political, legislative, administrative, cultural, and environmental realities, and that this impact was reflected in the notions each presented regarding the intentionality of the fires. Additionally, it questions whether these differences influenced their ways of responding to the fire emergency.
To achieve this, a detailed survey was conducted using documentary research methodology on the study area, its ecology, the socio-environmental conflict, the legal framework, its history, and other relevant data. It was determined that although fires in the Paraná River Delta are traditional, they are not natural, and under the existing legal framework, they are illegal.
A map and profile of the key actors involved were then created, outlining their positions, interests, and ability to exert pressure on the relevant authorities. The methodology used was Key Actor Mapping, as described by Tapella (2007) and Ortiz et al. (2016), which not only identifies and lists these actors but also examines their capacities, interests, incentives, influences, and the potential for agreements through alliances, coalitions, and power spaces.
This analysis reveals the complexity of relationships and rationalities involved. It was found that there are few strong or positive relationships, which could create areas of distrust and make long-term solutions difficult. Furthermore, the people living on the islands are the least able to influence or be part of a long-term solution. NGOs mainly have weak or negative relationships, demonstrating a lack of citizen participation and thus, their nearly exclusive role as claimants in the conflict. On the other hand, in an issue with so many complex and technical facets, it would be important for the science and technical sector to have more connection with the judiciary, which should be able to clarify what has occurred.
Another analysis was conducted on the causes of the issue, following the guidelines of the National Directorate for Capacity Strengthening in Management (2020). The causes were listed, and a causal relationship map was created, outlining the variables influencing them and how they are interrelated. Additionally, critical causes that public policies should address to achieve long-term sustainable results were highlighted. In the case under study, the critical causes identified were the lack of resources, information, and territorial presence for conducting controls, irregular land ownership and occupation (much of it public), the complexity of sanctioning and judicial processes, ignorance of the consequences of extreme weather conditions, biomass accumulation, and once a fire starts, the availability of resources to fight it.
The information gathered was further examined to determine the implications of the fires in each jurisdiction, followed by an analysis of the decisions, policy formulations, and resources invested to combat and prevent fires. In the final stage, an evaluation of the effectiveness and outcomes of these policies was carried out, explaining how prepared the jurisdictions are for the next drought and significant drop in Paraná River water levels, and future action proposals were outlined.
It should be emphasized that the investment allocated to the fire emergency in the Delta was considerably large. Therefore, it is crucial that these initiatives do not lose funding so they remain operational when needed again.
During the fire crisis, jurisdictions were focused on obtaining resources to fight the fires, concentrating on suppression policies with a reactive approach. However, to address the root of the issue, it is important to make progress in Environmental Land Planning and prevention, understanding the latter not only as environmental education actions.
Another aspect that should continue to be advanced is the development of provincial Fire Management Plans, an instrument outlined in the National Law as one of the functions of the jurisdictions. It would also be interesting for these plans to consider the Delta with its particularities, including the social, environmental, and economic perspectives, citizen participation, and the joint work of the three jurisdictions. Additionally, it is important to continue working on sustainable production practices adapted to the environment in which they take place, mainly cattle ranching on islands, but also beekeeping and tourism.
On the other hand, the Federal Judiciary should have more resources for investigating the fires and providing greater clarity on their causes, which is necessary for effectively allocating prevention resources. It would also be important to pass a Wetlands National Law that frames the public policies to be implemented and allocates the necessary resources for this. Additionally, it is worth considering, in conjunction with the science and technical sector, whether environmental regeneration initiatives are necessary.
While there is still much work to be done, only time will tell if the prevention and control efforts carried out in recent years will survive the administrative changes, both at the national and provincial levels, or if they will fall into the void of short-term solutions. Understanding that this situation will repeat itself should motivate us to be prepared for when the conflict reignites.