Acceso y uso de semillas en Argentina : el caso de la quinua de Jujuy
Resumen
El objetivo de este trabajo es identificar las políticas sobre acceso y uso de los recursos fitogenéticos nativos en Argentina, analizando como caso de estudio el recurso quinua en la provincia de Jujuy. Con este fin, las preguntas que orientaron la investigación han sido: ¿Cuál es la política de acceso y uso de los recursos fitogenéticos nativos en Argentina?, en particular ¿qué acciones se han implementado con el recurso quinua?, ¿cómo se ha realizado el acceso?, ¿qué usos se dieron? ¿Cuáles son los beneficios y cómo se distribuyen? ¿Las políticas responden a los criterios de equidad y justicia establecidos en el marco jurídico? ¿Los marcos jurídicos han sido efectivos, operativos y funcionales?
La quinua, también conocida como “el grano de oro” de los andes, fue uno de los cultivos principales y alimento básico en culturas preincaicas, que permitieron el establecimiento, desarrollo y la subsistencia de los pueblos andinos. Se cultiva en los Andes de Bolivia y Perú, y en menor medida en el norte de Argentina, principalmente la provincia de Jujuy, en Chile, Colombia y Ecuador.
En las últimas décadas, el cultivo ha emergido de la informalidad, conquistado y puesto en valor en el mundo. En este contexto, la quinua de Jujuy se ha convertido en un recurso de interés, siendo colectada, estudiada, difundida y utilizada para desarrollar nuevas variedades comerciales.
En Argentina, al igual que en las sociedades subdesarrolladas de algunos países de la región, Amílcar Herrera caracterizó un esquema de estructura económica “dualista”, en el cual coexiste un sector agrario “tradicional”, atrasado social, económica y tecnológicamente, y con resabios feudales en la estructura de poder y tenencia de la tierra y un sector “moderno” predominantemente urbano, relativamente industrializado, con pautas sociales y culturales equivalentes a las de los países adelantados. En esta dualidad, hace una distinción entre un sector “formal” o “moderno” de la economía y un sector “informal”.
La cuestión del acceso y uso de los recursos fitogenéticos atraviesa esta dualidad, por cuanto los cultivos alimentarios nativos se mantienen conservados in situ, en sociedades tradicionales, de donde son colectados y apropiados por actores que operan en la economía formal de las sociedades modernas, en donde son conservados y utilizados comercialmente.
Respecto el estudio de las políticas públicas, Herrera plantea la distinción entre política científica explícita e implícita, para diferenciar la “política oficial” expresada en el cuerpo de disposiciones y normas, en los planes de desarrollo, en las declaraciones gubernamentales, en pedidos de colaboración a los organismos internacionales, etc. La política científica implícita, mucho más difícil de identificar porque carece de estructuración formal, pero es la que realmente determina el papel de la ciencia en la sociedad. Herrera resalta como un carácter distintivo del subdesarrollo en América Latina que estas dos políticas científicas presentan contradicciones o divergencias, que revelan la desconexión de los sistemas de I+D con las demandas de la sociedad a la que pertenecen. Gran parte de la escasa capacidad científica está dedicada a producir para un sistema supranacional que nada tiene que ver con las necesidades de la región. En tal sentido, interesa visibilizar las políticas públicas sobre esta cuestión, incluyendo la política oficial o explícita relacionada con el acceso y uso de los recursos fitogenéticos y la política implícita, y verificar la coherencia o contradicciones entre ambas.
Para el análisis de las políticas públicas de acceso y uso de los recursos fitogenéticos se realiza una triangulación metodológica cualitativa.
Se abordan las características materiales y físicas del contexto de los recursos fitogenéticos desde una perspectiva histórica, las particularidades culturales de los actores institucionales que intervienen, mediante el relevamiento y análisis de las fuentes secundarias, que incluyen informes de organismos internacionales, informes del Estado Nacional, de gestión institucional de organismos, documentos de divulgación, e investigaciones. En este contexto se aborda el estudio de acceso y uso de la quinua en la provincia de Jujuy.
La participación en una experiencia reciente de promoción del desarrollo de quinua en quebrada y puna jujeñas se dio en el marco del Complejo Quinua Jujuy, a partir del año 2013, permitió obtener información sobre el cultivo in situ, sobre las políticas de acceso y uso de la quinua en el territorio, constituyendo el marco práctico del estudio de caso. En este marco se realizaron encuestas estructuradas descriptivas a 110 productores de quinua y cultivos andinos de 54 comunidades originarias de la Quebrada y Puna de Jujuy, durante diversos espacios de encuentro y participación, entrevistas a actores clave, comuneros y referentes institucionales.
El análisis de la pública incorpora la definición propuesta por Oscar Oszlak y Guillermo O`Donell (1981), que considera a la política estatal o pública como el conjunto de las acciones u omisiones del Estado que determinan su forma de intervenir en una cuestión que concita la atención de otros actores de la sociedad civil. Se considera, dentro del marco teórico neo-institucional, que las instituciones determinan la actividad política y a su vez están determinadas por la historia, incluyendo en la metodología analítica tres tipos de factores: los marcos jurídicos, las características del contexto y las particularidades culturales de los actores institucionales que intervienen.
Respecto las políticas implícitas, se intenta indagar el conjunto de acciones realizadas, más allá del discurso y las normas, dirigidas al acceso a los recursos fitogenéticos nativos, su uso, transferencia y difusión, así como los beneficios, tomando el recurso quinua como un caso testigo. Se utilizaron diversas fuentes primarias y secundarias, como la existencia de registros de solicitudes y autorizaciones de acceso a recursos genéticos en la provincia de Jujuy, en la Administración de Parques Nacionales; solicitudes y autorizaciones de exportación de recursos genéticos en el Ministerio de Ambiente de la Nación; se analizaron informes nacionales sobre los recursos fitogenéticos, publicaciones científicas y técnicas, publicaciones sobre investigaciones con los materiales colectados, programas, actividades, convenios de vinculación y desarrollo con quinua.
En el estudio de casos de políticas estatales, el surgimiento histórico de una cuestión, requiere incorporar el análisis del período previo al surgimiento de la misma, con la exploración y colecta de las plantas útiles, el desarrollo histórico y la organización jurídica e institucional que se fue modelando sobre la agricultura y la privatización de la biodiversidad, en el ámbito internacional como en Argentina.
El surgimiento histórico se remonta al desarrollo o domesticación de las plantas alimentarias en la región andina y recorre los últimos quinientos años.
Un primer ciclo de conquista, apropiación y difusión global de estos recursos alimentarios surgió durante la economía colonial, para dar cuenta de los elementos involucrados en esta relación entre los alimentos, las sociedades y los mercados.
Un segundo ciclo de conquista y apropiación de plantas surgió con la independencia de los pueblos americanos y cobró mayor impulso con las técnicas de fitomejoramiento, en una política hegemónica definida en Estados Unidos y desplegada a escala internacional durante los últimos cincuenta años, adoptando nuevas estrategias, que incluyeron la construcción de la infraestructura mundial para la conservación ex situ mediante los bancos de germoplasma y la formación de recursos humanos especializados para colectar y conservar las plantas útiles, en particular en los países subdesarrollados. Esta conquista no es sólo de bienes tangibles, se desplegó una compleja y desarticulada trama de acuerdos internacionales sobre la biodiversidad, el comercio, la propiedad intelectual y los derechos humanos que establecieron las bases jurídicas mundiales para legitimar el uso y la explotación comercial de las plantas conquistadas, protegiendo los beneficios por el comercio de las semillas y las innovaciones, que acompañan los insumos de la agricultura moderna. En este ciclo se concentran las tensiones y los debates entre sociedades periféricas y centrales sobre la apropiación de los beneficios económicos del uso de las plantas útiles.
El caso de la quinua en la provincia de Jujuy y su uso presenta un modelo para interrogar y analizar los marcos legales actuales de regulación y las políticas de acceso y el uso de los recursos fitogenéticos en la Argentina y a nivel mundial. Este caso permite apreciar un recurso genético nativo interjurisdiccional, mantenido por pequeños productores de comunidades originarias, y transfronterizo, hacia Bolivia y Perú, cuyos usos recientemente se han extendido a más de 100 países.
En esta cuestión, participa una compleja trama que involucra y pone en tensión a productores de comunidades originarias, organismos técnicos de desarrollo, fitomejoradores, técnicos, científicos y gobiernos por los beneficios perseguidos en el grano de oro de los andes. En esta tensión se ubica la estructura de colecta y conservación en bancos de germoplasma, como instrumento disruptor del vínculo entre la semilla y el territorio y las comunidades originarias, para emerger en un mercado gobernado por intereses que enmascaran y ocultan las profundas inequidades entre proveedores y usuarios de los recursos genéticos.
Se pone en juego el patrimonio natural y cultural de las provincias y las comunidades campesinas, valorando o priorizando derechos comerciales por sobre los derechos humanos y soberanos.